Hay regiones en las que las comunidades ya no creen en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y lamentan, muy a su pesar, haber creído en el Acuerdo de Paz firmado hace cinco años entre el Estado colombiano y la antigua guerrilla de las Farc. Si bien reconocen algunos beneficios de esa iniciativa, también se quejan de los incumplimientos.
Tras la expedición del Decreto 896 de 2017 que creó el PNIS con el objetivo de atacar el problema de las drogas, varios líderes y organizaciones sociales coincidieron en que el Programa era una oportunidad invaluable para cortar el vínculo de miles de familias con los cultivos ilícitos, pero cada día que pasa y no se cumple con lo esperado, las comunidades pierden confianza en el Estado.
Uno de esos rostros visibles que reclaman desde las regiones es Arnobis Zapata, vocero nacional de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, Amapola y Marihuana (Coccam), quien desde muy temprano se convirtió en un abanderado de la implementación del Acuerdo de Paz, en especial del PNIS.
“Este gobierno (de Iván Duque) desde el principio manifestó no estar de acuerdo con la sustitución voluntaria de cultivos y expresó que no iba a ser una de sus políticas principales en la lucha contra los cultivos de coca y, por esa razón, no ha destinado los presupuestos necesarios del PNIS. Este gobierno no tiene voluntad política”, sentencia este líder del sur de Córdoba.
La historia de la sustitución de cultivos de uso ilícito en Colombia viene de pasar por programas como el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo y Familias Guardabosques, en los que las transferencias económicas no eran directas, sino a través de algunos bienes y servicios, y con los cuales se buscaba dar cumplimiento a las políticas de desarrollo rural: la titulación de tierras, la vivienda social y el acceso a servicios de salud, agua potable, educación, entre otros.
Con el PNIS, tal como fue concebido en el Acuerdo de Paz, se planteaba un proyecto integral. “Si a uno le preguntan ‘y usted cómo va con lo que hace’, pues maravilloso, perfecto, todo divino. Pero esa no es la realidad. Uno tiene que ser autocrítico”, expresa Hernando Londoño, director Nacional del PNIS, adscrito a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y quien lleva tres años al frente de la iniciativa.
Desde La Habana se planeó un modelo que beneficiaría a familias cultivadoras, no cultivadoras y recolectoras de hoja de coca, para que esas veredas quedaran libres de cultivos de uso ilícito. Al momento de implementarlo se planteó como un programa poblacional y de transferencias económicas directas a las familias. Ahí el PNIS contempló pagos de 36 millones de pesos para cada familia inscrita como parte del Plan de Atención Inmediata Familiar.
Los pagos se entregarían a través de cinco componentes: pagos de asistencia alimentaria inmediata, por un monto de 12 millones; apoyo de asistencia técnica, de 3,2 millones; entregas de insumos y materiales para proyectos de seguridad alimentaria y huertas caseras, por 1,8 millones; proyectos productivos de ciclo corto, de 9 millones; y proyectos de ciclo largo, de 19 millones.
“Obviamente, el programa nació sin pensar que iba a inscribir a casi 100 mil familias —señala Londoño—. Entonces, 100 mil familias por 36 millones de pesos, ya vale 3,6 billones de pesos y esa plata no la tiene el Estado. Entonces iniciamos con una deuda de 3,6 billones para ejecutarlo en dos años”.
El funcionario insiste en que el PNIS fue mal planeado en aspectos como los tiempos de la asistencia técnica: “¿Cuánto es el tiempo que se tarda el Estado, que es bien lento de por sí, para conseguir la plata para contratar, para comenzar a operar, contratar un operador y ese operador contratar técnicos y salir a prestar asistencia técnica? Eso no demora 24 meses, porque la sola asistencia se pensaba para invertir en 24 meses”.
Con todos esos retos, el PNIS inició y las familias fueron dejando, como nunca antes se había visto, la hoja de coca. La Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) precisa que, a diciembre de 2020, en los 14 departamentos y 56 municipios en los que se desarrolla el Programa, se habían erradicado de forma voluntaria y asistida 43.711 hectáreas de cultivos de uso ilícito.
Para obtener los beneficios del PNIS se inscribieron, con corte a diciembre de 2020, 99.097 familias, de las cuales 67.251 figuran como cultivadoras; 14.989 como no cultivadoras; y 16.857 como recolectoras. Sin embargo, según información de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos con corte al 31 de marzo de 2021, del total de los núcleos familiares vinculados, el 80 por ciento se encontraba activo; el 10 por ciento retirado; el 6 por ciento en ingreso; y el 4 por ciento restante en estado de suspensión.
Sobre las suspensiones, los datos dejan apreciar que principalmente se ha dado por incumplimiento en la participación de las actividades requeridas del programa (1.044), el incumplimiento de los requisitos de las familias beneficiarias (645) y el incumplimiento de requisitos administrativos (454).
Sobre las exclusiones, 2.181 de los casos corresponde a la baja densidad de los cultivos de uso ilícito en los lotes postulados —uno de los criterios de focalización del PNIS—; 1.730 obedece a que no fueron acreditadas por las Asambleas Comunitarias o que las Juntas de Acción Comunal no las reconoce; 1.269 por no cumplir con la obligación de participación en las actividades requeridas —como son los ejercicios de monitoreo y verificación de la erradicación del cultivo de uso ilícito, las actividades de los operadores de asistencia técnica e implementación de las iniciativas productivas—; 1.007 atendidos por otros programas de sustitución anteriores; y 1.007 retiros voluntarios.
En el Tercer Informe al Congreso sobre el Estado de Avance de la Implementación del Acuerdo de Paz, publicado en agosto de este año por la Procuraduría General de la Nación, el ente de control es claro en reprochar que no hay una reglamentación para definir la permanencia de las familias PNIS en el Programa.
Del total de familias inscritas, cerrando 2020, 58.940 recibieron la totalidad de la asistencia alimentaria inmediata, que corresponde a importes mensuales en efectivo de un millón de pesos que debían cancelarse en 12 meses para el sostenimiento económico. Según la Procuraduría, ese número ascendió a 68.950 para marzo de 2021, de esta manera, en tres meses esta fase del PNIS aumentó un 10 por ciento.
Cuestionan ejecución
Los incumplimientos en la implementación del Programa y la arremetida de la Fuerza Pública contra campesinos que cultivan hoja de coca generaron en el pasado mes de mayo la protesta de cientos de campesinos, quienes salieron de sus regiones para acogerse al Paro Nacional convocado por centrales sindicales y organizaciones estudiantiles y plantarse en sitios clave de Villavicencio y Buenavista, en Meta, o Altamira, en Caquetá, y exigir, como uno de los primeros puntos, el cumplimiento del PNIS. (Leer más en Campesinos del Guayabero reclaman atención integral del Estado y “Los pasos para iniciar la aspersión con glifosato no se socializaron”: Arnobis Zapata)
Eucario Bermúdez, líder social del municipio de Cartagena del Chairá, en Caquetá, dice que su inconformidad con el gobierno nacional es porque en las veredas en las que trabaja, a la mayoría de familias les han entregado entre tres y cuatro pagos para la seguridad alimentaria, después de más de tres años de iniciado el Programa.
En ese municipio, hay un total de 2.347 familias beneficiarias y a 31 de diciembre de 2020 se le había realizado el total de los pagos de los Planes de Atención Inmediata a 1.342 familias, según UNODC. Luego de ese aporte, recuerda Bermúdez, “dieron unas semillitas, unas mallas, unas carretillas, unas láminas de zinc, unas gallinas. Y los proyectos productivos… nada. Eso ya no llega”.
Situación similar viven labriegos de las veredas de Caño Amarillo, Caño Limón y La reforma, en el municipio de Vista Hermosa, Meta, donde hay 2.202 familias inscritas al PNIS. Las comunidades resaltaron que el importe inicial de asistencia alimentaria, 12 millones de pesos, se les pagó completamente. Después “llegó un proyecto de una huerta con semillas de cilantro o algo así… y ya nada más”, reconoce un agricultor de la región que pidió la reserva de su nombre.
Varios líderes coincidieron en que el actual gobierno nacional descartó la ruta para la implementación del PNIS que se había propuesto con las comunidades en la administración del presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) y planteó otra sin socializarla.
“El presidente Duque quiere cumplirle a las 100 mil familias, quiere entregar los recursos para cumplirle a las 100 mil familias, así sean 3 billones de pesos. Ya tenemos invertido más de 1,7 billones, luego ya lo que queda son 1,8 y tengo 700 mil millones este año, o sea, voy a quedar en 2,5 billones de pesos al finalizar el 2021”, resalta el director del PNIS.
Sin embargo, dados los incumplimientos en los tiempos, “lo que ha pasado es que la gente se ha comido lo que el gobierno le ha dado —indica Zapata—. El gobierno está entregando a cuentagotas a los campesinos los recursos, cada dos años entra un nuevo componente y sólo del Plan de Atención Inmediata”.
Cuando se le pregunta a Farid Murcia, líder del Bajo Caguán, por el cumplimiento de los proyectos productivos en la región, después de reírse con desdén, arroja un “nada, nada de nada”. Concuerda en que las acciones han estado encaminadas en el Programa de Atención Inmediata (PAI), en varias regiones aún inconcluso, y el resto de componentes han sido incumplidos.
“Los avances en la entrega de recursos para proyectos de ciclo corto y de ciclo largo siguen muy por debajo de las metas establecidas”, precisa la Procuraduría en su informe. Asimismo, recuerda que en los casos que se ha adelantado algo de estas fases debe preocuparse por acompañar a las familias de una manera más asertiva para que, como dice el vocero de la Coccam, no se pierdan los recursos del Programa.
“Según ha conocido este ente de control, las asistencias técnicas consisten en visitas de caracterización, de definición de planes de inversión y de entrega de insumos, pero no continúan una vez finalizado el proceso. Si bien la DSCI (Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos) cuenta con un equipo de apoyo territorial, este no es suficiente para cubrir con este proceso de asesoría técnica constante para las familias del Programa”, plantea el Ministerio Público.
Otro de los puntos que presenta tímidos avances son los PAI comunitario, que habían sido formulados como acciones para mejorar las condiciones de cada una de las veredas que se acogieron al PNIS.
Las comunidades denuncian que no hay mayores avances en la construcción de puestos de salud, guarderías rurales, alimentación escolar, pequeñas obras de infraestructura y empleabilidad. En su informe, la Procuraduría también evidenció deudas en algunos de estos aspectos.
Con respecto a los Planes Integrales municipales y comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), que proponían implementar programas en los territorios relacionados con el ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo, infraestructura y adecuación de tierras, salud, educación y vivienda, entre otros, la Procuraduría muestra avances.
A marzo de 2021, “se contaba con universo (sic) de 812 iniciativas de los PATR (Plan de Acción para la Transformación Regional) con marcación PISDA, para 48 municipios donde coinciden el PDET y el PNIS. De estas iniciativas, 268 contaban con ruta de implementación activada, y 353 estaban contenidas en los planes de trabajo 2020-2021 de la ART. Estas iniciativas se concentran en los municipios de Tumaco (27), Puerto Asís (23), Puerto Rico (20), Miranda (19), La Montañita (16), Puerto Leguízamo (10), Mesetas (10) y Orito (10)”.
Recolectores, con la peor parte
Los recolectores, también conocidos como ‘raspachines’, quienes en su momento sirvieron como mano de obra para raspar la hoja de coca, han sido a los que más se les ha incumplido. En ello concuerdas voceros campesinos y la Procuraduría.
Por un año de trabajo en obras de interés comunitario (como comedores escolares o vías veredales) se les pagaría 12 millones de pesos. Según el último informe de seguimiento al PNIS entregado por UNODC, a corte del 31 de diciembre de 2020, 5.701 recolectores se vincularon a actividades de interés comunitario en las que realizaron mantenimiento a 15.305 kilómetros de vías terciarias o caminos de herradura y a 9.682 espacios públicos.
En algunas regiones les pagaron por estas labores, a otros ni siquiera les han dado el primer pago, según denuncias de las comunidades de algunas veredas del municipio de Mesetas, Meta.
“Aunque este componente presentó una mejoría con respecto a 2020, continúa siendo la que más rezagos tiene en su implementación, toda vez que los esfuerzos administrativos y presupuestales están concentrados en dar cumplimiento al PAI familiar del grueso de las familias adscritas en calidad de cultivadoras y no cultivadoras”, se lee en relación a la situación de los recolectores en el informe de la Procuraduría.
En los municipios de Puerto Libertador, Montelíbano y San José de Uré, en el sur de Córdoba, los recolectores recibieron los pagos de la primera fase, pero en el municipio de Tierralta ni siquiera a una de las 132 familias recolectoras les han dado el primer pago y la respuesta que dicen han recibido las comunidades por parte del gobierno nacional es que “no hay recursos”.
Con esta versión coinciden varias comunidades de Mesetas, en Meta, donde se inscribieron 1.103 familias al PNIS: 712 cultivadoras y no cultivadoras y 391 recolectores. Muchos de estos últimos se cansaron de esperar lo prometido por el Programa y se encaminaron a los departamentos de Cauca, Norte de Santander o Guaviare para seguir trabajando con cultivos de uso ilícito.
“Ahí están esos recolectores que cada que hacemos reuniones nos reclaman a nosotros (los líderes que promovieron el Acuerdo de Paz), porque al fin y al cabo por ponernos de redentores salimos crucificados. Nosotros fuimos los que llevamos el gobierno allá”, lamenta Zapata.
Sin soluciones claras
El PNIS planteaba asistir técnicamente proyectos productivos a los que las familias estuvieran acostumbrados con un rubro de 19 millones de pesos para generar ingresos en los predios que habitaban. Sin embargo, en áreas protegidas por razones ambientales la realidad es otra.
En el caso del Sistema de Parques Nacionales Naturales, las restricciones sobre las actividades antrópicas son bastante estrictas. Según información entregada por Parques Nacionales Naturales, en las áreas protegidas que administra esta entidad en Meta, Guaviare y Caquetá hay 1.855 familias con 5.569 personas según se ha caracterizado entre 2015 a 2021 que deben dedicarse a actividades de conservación o ecoturismo, pero que en la práctica han basado sus economías en la ganadería y el cultivo de hoja de coca.
“Si los cultivos de hoja de coca deben acabarse, bueno, se deben de acabar. ¿Pero dónde está la solución? Si hoy un plato de comida está en la mesa es porque lo está produciendo la hoja de coca, entonces ‘te quito esto, pero te voy a dar el platico de comida con esto’, pero nunca ha llegado eso, sólo es ‘páseme ese plato de comida y usted verá cómo se defiende’”, comenta Ronald Echeverri, presidente de Nueva Colombia, una de las veredas de Vista Hermosa, en Meta, que hace parte del Parque Nacional Natural Serranía de La Macarena.
Las comunidades asentadas en áreas de interés ambiental aspiran a “tener la seguridad del territorio”, es decir, pretenden que les otorguen títulos de propiedad sobre los predios que habitan. Algunos pobladores están asentados en esta región desde la década de los años sesenta, mucho antes de que se declararan como zonas inadjudicables.
Londoño reconoce que cuando el PNIS ha llegado a los territorios a tratar de implementar el proyecto productivo, la gente no tiene tierra: “Hoy encontramos todos los problemas. La gente pidiendo que le den tierra y un programa de sustitución no puede convertirse en un programa de tierras, porque para eso está la Agencia Nacional de Tierras”.
“Yo sé que la gente que tiene tierra titulada no siembra coca —continúa— porque sabe que la pierde. Entonces la gente que siembra cultivos ilícitos o bien está en zona de reserva de Ley 2 no titulable o bien se mete a los Parques o se mete a los resguardos indígenas o a los consejos comunitarios o a donde no pierda nada porque saben que si los cogen pues van a perder la tierra”.
Para solucionar el problema de las comunidades asentadas en Zona de Reserva Forestal, el gobierno nacional ha formulado propuestas como los Contratos de Conservación Natural, que le otorga a las familias asentadas en estas áreas el derecho de uso por hasta 10 años, prorrogable de 1 a 10 años más, en labores que los planes de ordenamiento territorial permitan, con pagos por servicios ambientales de 800 mil pesos entregados cada dos meses.
“Se espera que antes de concluir este gobierno se entreguen en Colombia 9.596 Contratos de Conservación Natural, proceso que adicionalmente tiene un componente clave para implementar procesos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en Zonas de Reserva forestal”, publicó en febrero de este año la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Normalización.
Sin embargo, varias comunidades le expresaron a este portal su desconfianza porque creen que después que se terminen esos contratos no habría ninguna garantía jurídica que les permita continuar viviendo en esos predios que han habitado durante décadas.
Pedro Arenas, investigador de Viso Mutop, recuerda que con varias familias ubicadas en Parques suscribieron pactos individuales del PNIS, por los cuales el Estado estaba obligado entregar dineros de sostenimiento. “Han pasado más de cuatro años y el gobierno, con múltiples excusas, ha dilatado el cumplimiento de los compromisos con las familias”, sostiene.
Londoño ha resaltado que uno de los mayores obstáculos es la desfinanciación del Programa, la mala planeación con la que se formuló y la presunta reticencia de las directivas de Parques Nacionales Naturales para desarrollar actividades productivas en estas áreas protegidas. (Leer más en Programa de sustitución de hoja de coca se frena en Parques Nacionales Naturales)
“El doctor Londoño —indica Arenas— siempre ha utilizado la excusa de echarle la culpa de todo lo que sucede con el programa al gobierno anterior, a los funcionarios anteriores. Yo no voy a defender ni al presidente anterior ni a los funcionarios que estuvieron a cargo del programa en su origen, lo que quiero dejar claro es que han pasado ya tres años y este gobierno debería haberle encontrado una solución a los problemas que encontró en el PNIS”.
En su informe, la Procuraduría resaltó que no se encontraba en ejecución ninguna iniciativa de generación de ingresos de áreas de Parque. “Según informó la DSCI (Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos), y se corroboró al identificar que no se contaba con inversiones para proyectos de ciclo corto o largo en estas regiones. En cambio, en Zonas de Reserva Forestal, se identificó una inversión promedio por beneficiario de 95.344 pesos por familia en el componente de proyectos productivos, cuyo tope son $19 millones de pesos”.
Para Zapata es un trabajo del PNIS con Parques Naturales Nacionales: “Se están tirando la pelota los unos a los otros para luego salir a decir que no pueden hacer las cosas porque hay limitantes, pero es que esas limitantes las tiene que resolver el gobierno, no pueden tirarles las limitantes a los campesinos como si ellos fueran los culpables”.
Hecho a la medida
En diversas regiones se viene escuchando una iniciativa paralela al PNIS que se publica como Hecho a la Medida. “No hay un documento de política pública que muestre de qué se trata ese programa”, reprocha Pedro Arenas. Según información de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio, esta propuesta fue adoptada mediante Resolución 27 del 6 de mayo de 2020, sin embargo, este portal no pudo encontrarla disponible en Internet.
En un documento que VerdadAbierta.com consultó de la Consejería Presidencial Para la Estabilización y la Consolidación se precisa que Hecho a la Medida es una estrategia conjunta y participativa que se presenta como una alternativa para aquellas familias que no están inscritas en el PNIS.
“Se supone que con el lanzamiento de estas otras estrategias habría plata para otras propuestas, pero para cumplir con el PNIS, que es derivado del Acuerdo de Paz, no hay nada, lo que muestra un poquito la mala fe que habría detrás de decir que para el PNIS no hay plata, pero para otro programa sí”, se queja Arenas.
En las regiones ya hay confusión con la aparición de este programa. Algunos creen que ahora el PNIS pasa a ser Hecho a la Medida, otros que el PNIS no seguirá y ahora deben buscar cupo en Hecho a la Medida. Lo que resalta Arenas es que la socialización de este programa no ha sido clara.
Los líderes que le han hecho seguimiento a esta propuesta lo observan como un “paralelismo al PNIS” y señalan que para que los campesinos puedan entrar a este deben erradicar sin recibir ningún tipo de ayuda, deben poseer tierras y no hay un monto fijo para la ejecución de los proyectos. Por esto, para Zapata, este programa no ofrece las garantías necesarias a los campesinos y no construye confianza en los territorios ante la ya de por sí socavada imagen del Estado con la implementación del PNIS.
“Es una estrategia de sustitución que depende de que los entes territoriales tengan presupuesto para eso. Es como ponerle una carga más a los entes territoriales y sacar recursos de donde no los hay para implementar una vaina que no va a llegar a ningún lado porque no van a ser capaces de cumplir con algo de eso. Si no pueden cumplir con el PNIS que supuestamente debía tener una financiación…”, sentencia el vocero de la Coccam.
¿El PNIS tiene futuro?
Varios líderes resaltaron el compromiso de sus comunidades con la erradicación voluntaria y constituir zonas libres de hoja de coca, como es el caso de la vereda Gaviotas o el resguardo indígena Nasa de Candilejas, en el municipio de Uribe, en el sur de Meta.
Estas comunidades ahora se dedican a cultivar plátano, aguacate, cacao o el maracuyá, pero nada de eso está funcionando: el mal estado de las vías no hace rentable la agricultura. Los labriegos esperaban que las obras prometidas en el Acuerdo de Paz fueran dándose de manera armónica con la implementación del PNIS, pero hasta el momento no hay avances claros.
Un defensor de derechos humanos del Espacio Regional de Paz del Cauca, que prefiere mantener su nombre en reserva por los altos índices de violencia que padece ese departamento, reconoció que en varias regiones de ese departamento vienen creciendo los cultivos de hoja de coca a la par que crece la desconfianza de las comunidades en la Agencia de Renovación del Territorio.
Por otro lado, comunidades que han habitado regiones que hacen parte de las Zonas de Reserva Forestal, establecidas desde 1959 con la Ley 2, y que habían erradicado toda la hoja de coca, han empezado a abrir parches en la selva amazónica, como le contaron a este portal campesinos del Bajo Caguán.
El vocero nacional de la Coccam considera que el panorama más lamentable se observa en aquellas regiones donde no hay procesos organizativos fuertes y en los cuales hay inconformidad, pero no se alzan sus reclamos. “Allá el gobierno ha hecho lo que se la dado la gana y a la gente le han entregado lo que le ha dado la gana”, dice.
Las comunidades se han planteado no recibir más de los recursos del PNIS si el gobierno nacional no se sienta con las comunidades a corregir la dirección de ese programa, asegure los recursos y se avance en la reforma rural integral, pues les preocupa que si la implementación se hace a cuentagotas al final se diga desde Bogotá que sí se cumplió cuando la realidad en las regiones revele que fue un fracaso.
Con voluntad política, destinación de recursos y vinculándolo a la reforma rural integral, hay una gran posibilidad de que gran cantidad de campesinos salgan de la ilegalidad, plantea el vocero de la Coccam.
Por su parte, la Procuraduría considera que los mayores retos para la dirección del PNIS están en materializar sus contenidos en términos de articulación interinstitucional, de cobertura de los temas de mayor necesidad junto a la Reforma Rural Integral, y de seguimiento a los operadores que son contratados para la implementación del Programa.
“La gente sigue con la idea de que el PNIS puede funcionar, tiene oportunidades. Lo que debe llegar es un gobierno que tenga la capacidad de entender que los campesinos no son delincuentes, que son sujetos de derechos y que debe destinarles presupuesto para sacarlos de la situación que están actualmente”, concluye Zapata quien, pese a todo, se arriesga a decir que el Programa Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito sigue siendo una alternativa viable.
